Jussprofessorer etter Nav-skandalen: Mener Forskningsrådet har sviktet

Etter at høstens store Nav-skandale, eller trygdeskandale, avslørte sviktende forståelse av EØS-lovverket i norsk byråkrati, er det mange som har stilt spørsmål ved hvordan dette kunne skje i Norge. Hvordan var det mulig for et forvaltningsorgan som Nav å konsekvent feiltolke EØS-reglene?

Jussprofessor Malcolm Langford og førsteamanuensis Jon Christian Fløysvik Nordrum gjorde i en kronikk i Aftenposten nylig selvkritikk på vegne akademikerne og deres ansvar for trygdeskandalen.

Men overfor Khrono viser nå både Langford og flere ved Det juridiske fakultet i Oslo, til Forskningsrådet og Justisdepartementet, som ikke har bevilget penger til forskningsprogram om nettopp trygdeeksport som Nav-skandalen handler om.

Langford mener at man teoretisk sett kunne avdekket feiltolkning av reglene dersom man hadde fått ja og ikke nei til forskningssøknader på området for fem år siden.

Trygderetten avdekket i 2017 at EU-reglene kunne være tolket feil av norsk rett, men saken ble ikke offentlig kjent før i oktober i år.

Ba om midler i 2014

Å forstå det landskapet som blir til når det norske regelverket møter det internasjonale er et enormt omfattende emne.

Ingunn Ikdahl

Siden 2014 har jussmiljøet jobbet for å få penger til et forskningsprogram, som blant annet ønsket å se nærmere på nettopp trygdeeksport.

— Mitt inntrykk er at rettsvitenskapen har blitt sviktet av Forskningsrådet, sier forskningsdekan ved Det juridiske fakultet på Universitetet i Oslo, Alf Petter Høgberg til Khrono.

— En av problemstillingene vi trakk fram i vår søknad er det som er kjernen i Nav-skandalen. Det handler om i hvilken grad EU-rett setter begrensninger på vår mulighet til å begrense eksport av trygdeytelser. Dette spilte vi inn som et viktig fokus å få klarlagt, og det ble ikke tatt tak i, sier han.

Nasjonal søknad

Sommeren 2014 begynte et arbeid med å prøve å få penger til et juridisk forskningsprogram. Alf Petter Høgberg satte ned en arbeidsgruppe som skulle utarbeide skisse til et tematisk juridisk forskningsprogram for Forskningsrådet, bestående av yngre forskere fra ulike fagmiljøer på fakultetet.

Miljøet utarbeidet en skisse og var i et to timers langt møte med Norges forskningsråd 4. september 2014. Områdedirektør i Forskningsrådet Jesper Simonsen, bekrefter at rettsvitenskapelige miljøer ved UiO kontaktet Forskningsrådet i 2014 for å diskutere behovet for et forskningsprogram, for å studere ulike samfunnsmessige endringsprosesser og retten og rettsvitenskapens rolle.

— Forskningsrådet var fullstendig avvisende. De sa at det ikke fantes noen penger til å forske på disse problemstillingene. Dette er selvsagt nedslående, sier Høgberg til Khrono.

Ett år etter har de et nytt møte med Forskningsrådet, der de ifølge Høgberg ble møtt med den samme tonen.

Forskerne tok kontakt med de andre jussfakultetene i Norge — på Universitetet i Bergen og UiT Norges arktiske universitet — og de stilte seg bak et nytt utkast til rettvitenskapelig forskningsprogram.

I skissen til det nasjonale forskningsprogrammet som ble kalt «Rettens transformasjoner», skrev forskerne blant annet at de trenger mye mer kunnskap om virkningene internasjonalisering har på norsk rett, og nevner blant annet trygdeytelser og EU-regler:

Internasjonale regler, nye utfordringer

Juss-forskerne var opptatt av at de store, vedvarende samfunnsendringene også kunne føre til uforutsette konsekvenser for rettslig praksis. Det kunne oppstå problemer vi på den tid enda ikke visste om.

I dag er Nav-skandalen et faktum.

Ingunn Ikdahl forklarer at det lenge har vært et behov for å se større på hva det er som skjer med den norske retten når man får inn nye typer rettskilder og regler.

— Dette bryter grensene for de enkelte fagområdene, slik vi har vært vant til å tenke på dem, og skaper helt nye utfordringer. Det var dette vi prøvde å få fram i skissen vi lagde i 2014, sier hun.

— Jeg mente da, og mener fortsatt, at dette er et felt hvor det er mye som fortsatt ikke har blitt gjort, sier hun.

Omfattende kontakt

I lang tid virket det som om forskningsprogrammet ville se dagen.

28. juni 2014 ble det avholdt et møte med daværende direktør for Forskningsrådet, Arvid Hallén, som ifølge Høgberg var svært positiv til mobiliseringen fra et samlet rettsvitenskapelig miljø.

Møtet ble fulgt opp ved et at det ble nedsatt et arbeidsutvalg bestående av forskningsdekanene ved de tre fakulteter. Dette utvalget sto i løpende kontakt med Forskningsrådet ved Christen Krogh og Jon Øygarden Flæten for å spisse enkelte problemstillinger i utkastet til forskningsprogram.

Ifølge Høgberg ble det også opprettet direkte kontakt mellom de juridiske fakultetene og Justisdepartementet, ved departementsråd Tor Saglie.

Hallén bekrefter at han var positiv

I juni 2016 ble John-Arne Røttingen ansatt i Forskningsrådet, men han tiltrådte ikke stillingen etter Arvid Hallén før 1. mars 2017.

— Februar 2017 hadde vi et positivt møte. Det var det siste møtet Hallén var med på. Nå lå alt til rette for dette, sier Høgberg.

Arvid Hallén bekrefter overfor Khrono at det i denne perioden ble arbeidet for å styrke den rettsvitenskapelige forskningen i Norge.

— Ja, jeg var positiv, sier han til Khrono.

På møtet 14. februar 2017 var representanter for de juridiske fakultetene, Forskningsrådet og Justisdepartementet til stede.

På slutten av møtereferatet, som Khrono har lest, oppsummerer avdelingsdirektør i Forskningsrådet, Christen Krogh møtet slik: «Enighet om å ta dette videre. Bearbeide tema og ideer både med tanke på nåværende portefølje og å få på plass en egen satsing. Forskningsrådet som møteplass».

Trodde de skulle få midler — så fikk Forskningsrådet ny direktør

I hovedstyretmøtet til Forskningsrådet 9. mars 2017 ble det også orientert om den rettsvitenskapelige mobiliseringen. Hovedformålet med en ny satsing er å få «frem relevante prosjekter innenfor forskningssvake områder i justis og beredskapssektoren og andre relevante sektorer,» heter det i referatet.

Det ble vedtatt at Forskningsrådets administrasjon skulle arbeide videre med å forberede en satsing for rettsvitenskapelig forskning i samarbeid med fagmiljøene og relevante departement i 2017, og i statsbudsjettet for 2018 bevilget Justisdepartementet 25 millioner kroner som skulle «benyttes til langsiktig kunnskapsoppbygging».

I tildelingsbrevet til Norges forskningsråd ble også summen til forskning økt med flere millioner kroner. Som et av fire punkter pengene skulle anvendes på, ble denne typen forskning nevnt. «Regelverk og rettsvitenskapelig forskning: Sikre kunnskap om hvordan regler skapes, forstås, anvendes og virker».

Men til tross for at bevilgningen fra departementet økte og rettsvitenskap ble angitt som satsingsfelt, ble det ingen opprettelse av et forskningsprogram.

— Benyttet sjansen til å sanere en viktig plan

— Disse pengene ser vi ingenting til og Hallén går av. Saksbehandleren byttes ut og rettsvitenskap flyttes til en ny seksjon: Divisjon for samfunn og helse. Vi får ny saksbehandler, og opprettelsen av et nytt program for rettsvitenskap er ikke lenger tema, sier Høgberg.

Høgberg synes denne vendingen er overraskende, ettersom Justisdepartementet i 2017 fulgte opp signalene som kom fra Forskningsrådet og de juridiske fakultetene.

— Vi opplevde at det skjedde et skifte da Hallén gikk av.

— Fra mitt perspektiv ser det ut som om de benyttet sjansen til å sanere en meget viktig plan for rettsvitenskap, sier han.

Nåværende administrerende direktør i Forskningsrådet, John-Arne Røttingen sier til Khrono at Forskningsrådet har hatt en sammenhengende prosess og god dialog med ledelsen ved de juridiske fakultetene i lang tid.

— Vi hadde senest i høst møter med alle de tre fakultetene. Utredningen som ble gjennomført av rettsvitenskapens mulige bidrag til viktige samfunnsutfordringer har vi blant annet brukt til å få inn større muligheter i utlysningene fra de ulike tematiske programmene, sier han.

Krever mer enn enkeltpersoner

Professor Ingunn Ikdahl forteller at en utfordring med denne typen søknader er at disse spørsmålene til en viss grad blir grunnforskning.

— Det er ikke alltid lett å se umiddelbart hva som blir den praktiske nytteverdien. Derfor kan det være vanskelig å få dette til å passe inn i andre forskningsprogrammer, sier hun.

Men hvorfor trengte man å ha et eget forskningsprogram for å se på dette?

Ikdahl er ikke i tvil:

— Dette er et felt som krever noe mer enn at enkeltpersoner hver for seg skal sette seg ned og tegne det store bildet. Det er behov for større satsinger, sier hun og fortsetter:

— Vi på universitetet har jo forskningsfrihet og forskningstid som del av stillingen. Men å forstå det landskapet som blir til når det norske regelverket møter det internasjonale er et enormt omfattende emne. Se for eksempel på den økende betydningen av menneskerettigheter på tvers av norsk rett.

— Vi som forskere har heller ikke løpende innsyn i hva Nav gjør i praksis, fordi enkeltsaker i forvaltningen ikke er offentlig. Det hadde vært interessant med et prosjekt som gjorde det mulig å gå inn og se systematisk på hvordan reglene anvendes i forvaltningen, sier Ikdahl.

Tror det kan være snakk om også andre typer saker

Malcolm Langford blir frustrert av å tenke på at situasjonen kunne blitt en annen om de hadde fått penger for fem år siden, men understreker at dette blir kontrafaktisk.

— Da kunne vi jo i teorien funnet ut at loven ble praktisert feil, sier han, og henviser til Nav-skandalen.

Han synes det er påfallende at de juridiske fakultetene foreslo et program som dekket akkurat dette spørsmålet, og at det viste seg å ikke være noen interesse for det.

— Vi kunne bedt om innsyn og gått gjennom sakene. Det finnes i tillegg så mange uutforskede spørsmål om norsk praksis. Man kunne sett på alt fra sykepenger til pappapermisjon. Vi vet ikke hvor mange andre saker det kan være snakk om og det er et komplekst felt. Dette er sånt som krever mye arbeid, og vi kunne begynt med det for mange år siden, sier Langford.

Høgberg forteller at forskningsprogrammet kunne vært en plattform man kunne satt i gang mindre prosjekter fra.

— Da ville man hatt mulighet til å ansette stipendiater og postdocer — folk som hadde jobbet med tilsvarende problematikk. Dette kunne fått et helt spesielt fokus, og da hadde dette vært en satsing på samtlige jussfakulteter i Norge, sier Høgberg.

Malcolm Langford er tydelig på at de juridiske fakultetene i Norge også må ta selvkritikk for at Nav-skandalen kunne skje. Nylig skrev han en kronikk i Aftenposten om akkurat det.

Nesten umulig å få penger til tradisjonell juridisk forskning

Men det er ikke tilfeldig at det er akkurat et rettsvitenskapelig forskningsprogram som ble avvist, mener forskerne.

Ifølge Malcolm Langford er det nesten umulig å få penger fra Forskningsrådet til tradisjonell juridisk forskning. Fakultet har fått en god del midler til tverrfaglige prosjekter men lite til klassiske rettsdogmatiske spørsmål. Dette støttes langt på vei av hans kolleger Ingunn Ikdahl og Alf Petter Høgberg.

I skissen til forskningsprogram ble dette viet noe plass. Der står det blant annet at det aldri har eksistert et eget rettsvitenskapelig innrettet forskningsprogram i regi av Forskningsrådet. Forskerne skriver og at Justisdepartementet tradisjonelt har vist liten vilje til å finansiere rettsvitenskapelig forskning.

Forskerne mener også dette har gått utover juss-undervisningen i Norge, blant annet fordi det er få ansatte per student sammenlignet med mange andre fag.

«Disse forholdstall reflekterer en vedvarende svak satsing på rettsvitenskapelige fag og rettsvitenskapelig forskning ved våre universiteter,» skriver de i søknaden, og mener dette gjør at de rettsvitenskapelige fagene blir desto mer avhengige av ekstern finansiering for å få til forskning i tilnærmet samme skala som de øvrige vitenskapsdisipliner.

— Folk trenger rettstaten akkurat som de trenger bedre medisiner

Khrono har spurt Forskningsrådet om det stemmer at ren juridisk forskning ikke er et prioritert område for dem.

— Nei, det stemmer ikke at rettsvitenskapelig forskning ikke prioriteres i Forskningsrådet. Forskere i rettsvitenskap kan, som forskere innenfor alle andre fagområder, søke på utlysningene og delta på de eksisterende konkurransearenaene. For eksempel har Det juridiske fakultet ved UiO et senter for fremragende forskning (SFF), svarer Jesper Simonsen i en epost.

Så hvorfor blir angivelig forskning på rettsvitenskap nedprioritert?

— Det er ikke helt klart for meg, sier Malcolm Langford, og fortsetter:

— Jeg tror ikke juridisk forskning passer med Forskningsrådets måte å gjøre ting på. Man tar ikke høyde for at juss er et eget fag og en egen disiplin. Men folk trenger rettsstaten akkurat som de trenger bedre medisiner. Derfor trenger vi både tverrfaglig og tradisjonell jussforskning sier han.

Ingunn Ikdahl frykter at juristene selv har vært for dårlige til å forklare hva juridisk forskning er.

— Norges forskningsråd er gjerne interessert i spørsmål om de faktiske virkningene av retten, mer enn retten i seg. Rent juridisk forskning gir ikke den type kunnskap disse programmene ofte etterspør, sier hun.

Hun forteller at de jussmiljøene som er gode på å få midler fra Forskningsrådet ofte knytter forskningen sin opp mot rettssosiologi eller er tverrfaglige på annen måte.

— For en jurist vil ikke hovedspørsmålet være hvordan retten virker, i stedet stiller vi spørsmål som: Hvilke modeller bygger retten på? Passer gamle begreper like godt i dagens juridiske landskap? Hvor er retten sårbar for feil, og hvorfor? Dette er altså mer interne blikk på retten, som ikke passer med Forskningsrådets kriterier.

«Vil oppfordre flere innenfor rettsvitenskapen å søke våre ordninger»

Khrono har også spurt Norges forskningsråd om rettsvitenskaplig forskning er noe de kommer til å prioritere framover. Områdedirektør i Forskningsrådet, Jesper Simonsen svarer i en epost til Khrono at de mener det er gode muligheter for forskerne innenfor feltet å søke støtte både på åpen arena og i deres tematiske satsinger.

— Forskningsrådet ser et potensial for mer rettsvitenskapelig forskning i mange av våre tematiske satsninger, og vi vil oppfordre flere innenfor rettsvitenskapen å søke våre ordninger. Vi vil fortsette vår dialog med ulike departementer og forskningsmiljøene om kapasitet i forskningsmiljøene og kunnskapsbehov i sektoren. I tillegg vil vi i 2020 starte en evaluering av rettsvitenskapelig forskning i Norge, som vil gi oss ny kunnskap om denne forskningens styrker og svakheter, skriver han.

Røttingen: God dialog med de juridiske fakultetene

Administrerende direktør i Forskningsrådet, John-Arne Røttingen mener at Forskningsrådet dessverre har mottatt relativt få søknader fra de rettsvitenskapelige fagmiljøene, og dette har de hatt dialog med miljøene om.

Vi har dialog med Justisdepartementet om hvordan vi kan styrke rettsvitenskapen

John-Arne Røttingen

— Hva er din kommentar til at det opplevdes som et skifte da du tok over ledelsen i Forskningsrådet?

— Forskningsrådet har hatt en sammenhengende prosess og god dialog med ledelsen ved de juridiske fakultetene i lang tid. Vi hadde senest i høst møter med alle de tre fakultetene. Utredningen som ble gjennomført av rettsvitenskapens mulige bidrag til viktige samfunnsutfordringer har vi blant annet brukt til å få inn større muligheter i utlysningene fra de ulike tematiske programmene, skriver han i en e-post til Khrono tirsdag kveld.

— Vil du si at det stemmer at dere har nedprioritert juridisk forskning de siste årene?

— Vi har dialog med Justisdepartementet om hvordan vi kan styrke rettsvitenskapen. Forskningsrådet har ikke fagspesifikke programmer, men løfter fagområder gjennom ulike tiltak. Vi vil i samarbeid med fagmiljøene gjennomføre en fagevaluering i 2020 som vil gi oss ny kunnskap om rettsvitenskapens styrker og svakheter, skriver Røttingen.

Khrono sendte forespørsel til Justisdepartementet om kommentarer til denne saken første gang fredag 29.november. Derpartementet har så langt ikke hatt anledning til å svare på Khronos spørsmål.