«Gordisk knute» i Forskningsrådet har vært diskutert i over 20 år

— Avsetningene må selvsagt begrenses så mye som råd er, men generelt vil jeg si at det har vært brukt for mye tid og krefter både i departementet og i Forskningsrådet for å finne løsninger på noe som ikke er løsbart, sier tidligere toppsjef i Forskningsrådet, Arvid Hallén til Khrono, i en kommentar til økonomiproblemene i Forskningsrådet.

De siste to ukene har det stormet rundt Forskningsrådet og økonomistyringen, eller eventuell mangel på sådan.

Avsetninger, eller overføringer av penger fra et år til et annet, eventuelt et prosjekt til et annet, er brennhett tema. Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ) mener at praksisen rundt deler av avsetningene og overføring av midler er brudd på statens økonomiske regelverk.

Samtidig har Kunnskapsdepartementet over en fem års periode kuttet, eller årlig trukket tilbake penger fra overføringene, til en samlet sum på 1,7 milliarder kroner. Resultatet er nå at Forskningsrådet er i pengeknipe, og framdriften og gjennomføringen av en lang rekke forskningsprosjekter står i fare.

Sittende forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe avsatte Forskningsrådets styre og innsatte et nytt med høyere kompetanse på økonomi. Statsråden, og den sittende Ap/Sp-regjeringen, mener det er behov «for å rydde opp».

Forskningsrådet

Ola Borten Moe kaster styret i Forskningsrådet

Diskusjon om «gordisk knute» i årevis

Diskusjonen rundt overføringer av penger til langsiktige forskningsprosjekter er ikke av ny dato, viser dokumenter Khrono har gått igjennom, selv om debatten ikke har pågått i offentligheten.

Også Arvid Hallén, bekrefter dette.

— Forskningsrådets overføringer var en problemstilling lenge før jeg ble leder. Og det var med fra første stund i min tid, sier Hallén til Khrono.

Og Arvid Hallén har vært med lenge.

Han var øverste leder i Forskningsrådet i 13 år, fra 2004 og fram til han overlot roret til John-Arne Røttingen i 2017. Før Hallén ble administrerende direktør var han tilknyttet rådet fra 1995, altså tilsammen 22 år.

Problemer rundt overføringer eller avsetninger slik at Forskningsrådet til tider har hatt betydelige pengebeløp på bok, karakteriseres av flere Khrono har snakket med som «den gordiske knute». Et problem som er vanskelig - enn si umulig å løse.

Hallén, som i dag blant annet er styreleder ved Høgskulen på Vestlandet, mener at problemer rundt avsetninger har tatt for mye oppmerksomhet.

— Avsetningsproblemet har tatt for mye oppmerksomhet. Hvis overføringer ikke var til å leve med, måtte man ha endret selve bevilgningsregimet, men det har aldri vært seriøst på tale, sier han.

forskningsrådet

Riksrevisjonen gir tommel opp. DFØ gir tommel ned. Men hvem har rett? Og hva blir konsekvensene?

Sentral melding om overføringer i 2004

Hallén forteller at han husker godt da Øystein Djupedal (SV) i 2005 møtte Hovedstyret i Forskningsrådet som ny kunnskapsminister, var det en sentral melding at de måtte få ned overføringene.

— Både før og senere har dette vært fulgt opp, men problemet har hele tiden vært at det alltid vil være behov for å overføre en del av årsbevilgningen. Dette er en direkte følge av selve bevilgningsregimet og hva som kreves for å lyse ut, behandle og i neste omgang gjennomføre forskningsprosjekter, sier han.

Og her er vi ved noe av kjernen til dagens problemer og diskusjonen rundt pengetrøbbelet i Forskningsrådet.

500 millioner kroner til Fellesløftet for forskning som ikke kom fra regjeringen som tidligere utlysninger, en EU-ordning som eksploderte i popularitet og engangskutt i avsetninger som bare delvis ble tilbakeført, er noe av bakgrunnen for dagens uro, bekymringer og gransking av økonomien i Forskningsrådet. Økonomigranskingen var initiert av den avgåtte Solberg-regjeringen, men blir nå satt i verk at Ap/Sp-regjeringen. Og det nye styret har allerede avtalt med konsulentselskapet KPMG at de skal gå igjennom økonomien i rådet.

forskningsrådet

KPMG skal granske Forskningsrådet

Problemer tatt opp i mange sammenhenger

I statsbudsjettet for 2022 skrev regjeringen Solberg at de ønsket en gjennomgang av Forskningsrådets praksis med tanke på å håndtere avsetninger og likviditetsstyring.

De økonomiske utfordringene og håndteringen av en situasjon med økt press på at avsetningene skal tas ned, årlige engangskutt gjennom fem år samtidig som man fikk krav om å opprettholde aktiviteten, er adressert i mange ulike styrepapirer og i Forskningsrådets kommunikasjon med departementet gjennom flere år, viser dokumenter og styrepapirer Khrono har gått gjennom.

I forslag til statsbudsjett for Kunnskapsdepartementet i 2022 ført i pennen av regjeringen Solberg, med Henrik Asheim (H) som ansvarlig statsråd, heter det blant annet:

«Likviditetsstyring inneber òg at Forskingsrådet mellombels nyttar avsetningar frå andre område og forskingsprogram, for å dekke overforbruk innanfor område og forskingsprogram som er i ein fase som gjer at dei kan bruke meir midlar enn den årlege tildelinga tilseier. På den måten kan Forskingsrådet utnytte dei samla tildelingane best mogleg.»

Og videre:

«Som ein del av aktiv likviditetsstyring har Forskingsrådet sett eitt tak på 20-30 pst. for kor mykje dei mellombels kan nytte av avsetningane frå andre program og tiltak innanfor den einskilde posten. Over tid vil det likevel aldri vere slik at Forskingsrådet tildeler meir eller mindre til eitt formål enn det Stortinget har vedteke.»

forskningsrådet

Forskningsrådet: Det blir kutt i juni-tildelingene

Bekrefter tema over lang tid

Forskningsrådets håndtering av situasjonen og ulike utfordringer er altså godt dokumentert og vel kjent for Kunnskapsdepartementet. Det bekrefter også flere tidligere styrerepresentanter i Forskningsrådet som Khrono har vært i kontakt med, men som ikke ønsker å uttale seg i saken.

Sverre Gotaas satt i styret for Forskningsrådet fra 2014-2019. Han er i dag administrerende direktør for Herøya industripark.

På spørsmål om disse økonomiske spørsmålene har vært tema i styret i hans tid svarer han:

— Rent generelt kan jeg si at økonomistyring var et gjennomgående tema i styremøtene – noe som er helt naturlig gitt de store midlene Forskningsrådet forvalter. Problemstillingene som trekkes frem i disse dager ble diskutert også mens jeg var i styret. Bortsett fra det finner jeg det ikke naturlig å gå inn i denne saken nå som det er utnevnt et nytt styre som skal håndtere det videre, skriver Gotaas i e-post til Khrono.

Notatet fra DFØ

I januar 2022 får Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ) jobben med å sjekke om Forskningsrådets sjonglering mellom poster er i tråd med statens økonomireglement. Gjennomgangen ble annonsert i forslag til statsbudsjett for 2022 der det heter:

«Kunnskapsdepartementet vil gjennomgå praksisen i Forskingsrådet for bruk av avsetningane for å sikre ivaretakinga av økonomiregelverket og løyvingsreglementet. Regjeringa vil òg vurdere om NFR bør ha større fleksibilitet i bruken av løyvingane, gitt at tildelingane over tid er i tråd med intensjonen til Stortinget.»

Forskningsrådet

Moe forsvarte tiltakene. Åpner for utvidet fullmakt

DFØ konkluderer med at Forskningsrådet mangler fullmakt fra Stortinget for å kunne fortsette den praksisen de har etablert.

Den 10. mars 2022 har Ola Borten Moe møte med styret i Forskningsrådet der dette notatet og økonomistyring og likviditetssituasjonen er tema.

To måneder senere, den 10. mai får styret i Forskningsrådet beskjed om at de avsettes, 12. mai i forbindelse med at revidert nasjonalbudsjett blir lagt fram, blir saken offentlig kjent.

Selv om DFØ poengterer at Forskningsrådet mangler en fullmakt, trekker det avsatte styret fram i kronikken «En oppkonstruert krise» at Forskningsrådet også får skryt fra DFØ. Det avtroppende styret trekker fram:

«Det han (Ola Borten Moe. red.anm.) unnlater å nevne er at rapporten ikke bare omtaler Forskningsrådets økonomistyring som god, den peker også på at praksisen med å disponere midler på tvers av bevilgninger, som har vært gjennomført i full forståelse med Kunnskapsdepartementet og tidligere statsråder, kun krever en fullmakt. En fullmakt statsråden har valgt ikke å be Stortinget om.»

Tre faktorer som har gjort det ekstra vanskelig

Engangskuttene fra 2017 til 2021 på til sammen nær 1,7 milliarder kroner og som bare delvis er tilbakeført, er ett problemområde i økonomien.

Så er det EU-støtteordningen for forskningsinstituttene, tidligere STIM-EU, nå RES-EU, der ordningen på den ene siden er rettighetsbasert, på den andre siden har Forskningsrådet et tak for hvor mye de kan gi. Her har det blitt overskridelser blant annet fordi instituttene har fått gjennomslag for flere søknader i EU-systemet enn det har vært budsjettert med.

Forskningsrådet

Statssekretær om Forsknings­rådet: — Dette handlar berre om ein einaste ting

Den siste utfordringen kom gjennom at Stortinget og både tidligere statsråd Henrik Asheim (H) og så påtroppende statsråd Ola Borten Moe (Sp) sa nei til å finansiere Fellesløftet slik det hadde blitt gjort tre ganger tidligere.

Fellesløftet er et spleiselag der universiteter og høgskoler betaler halvparten, Stortinget gjennom Forskningsrådet den andre halvparten. Det dreier seg om 500 millioner kroner som Forskningsrådet fikk beskjed om å finne på egne budsjettposter seint sist høst.

Fellesløftet IV skulle egentlig blitt realisert i 2020, men ble utsatt ett år på grunn av pandemien, og pengebehovet var dermed godt kjent på forhånd.

Før den endelige avgjørelsen om Fellesløftet uttalte nåværende administrerende direktør, Mari Sundli Tveit, til Aftenposten i november:

— Likviditeten i Forskningsrådet er dramatisk endret gjennom engangskutt og omdisponeringer av avsetninger. Dette gjør at vi nå er i en krevende situasjon og må ta ned utlysningsnivået.

Vurdere flere tiltak

Og i sitt møte 28. oktober vedtok styret i Forskningsrådet at man nå må vurdere flere tiltak:

• Et generelt kutt på inntil 20 prosent i tildelinger til ulike typer forskning.

• Utsatt oppstart for sentre for fremragende forskning. Dette er sentre som driver forskning på høyt internasjonalt nivå.

• Utsette tildelinger til såkalt forskningsinfrastruktur. Dette er for eksempel utstyr eller datasystemer som skal samle inn nye forskningsdata.

Debatt ● forksningsrådets avgåtte styre

En oppkonstruert krise i Forskningsrådet

Først: Engangskuttene

De høye avsetningene til Forskningsrådet har vært adressert som en utfordring av Kunnskapsdepartementet gjennom mange år. Forskningsrådet er en såkalt nettobudsjetterende virksomhet og kan overføre penger fra et budsjettår til et annet. Forskningsrådet driver også med langsiktige bevilgninger og støtter 4-5 år lange prosjekter. Å finansiere langsiktige og langsomme prosjekter innenfor rammen av ettårige statsbudsjetter har vist seg å være krevende. Langtidsplanen for forskning var ment å kompensere for noen av disse problemene.

På grunn av store avsetninger eller «penger på bok» har det vært vanskelig for Kunnskapsdepartementet å argumentere for mer penger til forskningen, og dette er en av flere grunner til at man har ønsket avsetningene ned.

forskningsrådet

— Konsekvensene skal være håndterbare

Et tiltak man startet med i 2017 var såkalte engangskutt, der Forskningsrådet samtidig ble bedt om å holde oppe aktivitetsnivået slik at de ble «tvunget» til å bruke av avsetningene.

I forslag til statsbudsjettet for 2017 heter det:

«Forskingsrådet kan likevel i 2017 legge opp til aktivitet med utgangspunkt i at kuttet på 300* mill. kroner vil bli reversert i 2018. (red. utheving) Med andre ord skal aktivitetsnivået auke tilsvarande ein auke i løyvinga på 100 mill. kroner, ikkje minke. Dette er ein føresetnad for at kuttet skal få den ønska effekten, nemleg å redusere rådets overføringar.» (*Gjennom budsjettforliket ble dette tallet 337 millioner)

I 2018 var beløpet 108 millioner, i 2019 5 millioner, i 2020 495,3 millioner og i 2021 733,3 millioner kroner.

Ifølge informasjon fra styret i Forskningsrådet ble mye av engangskuttet fra 2021 tilbakeført i 2022, men deres regnestykker viser at det mangler 108 millioner, går det fram av et vedtak i Forskningsrådets styre fra 2. desember 2021.

Oppsiktsvekkende at de tror det er «lån»

I en e-post til Khrono skrev statsråd Ola Borten Moe at det er oppsiktsvekkende at Forskningsrådet oppfattet engangskuttene som «lån», altså et kutt som skal reverseres, slik det er annonsert i statsbudsjettet for 2017, og mente at kommunikasjonen rundt disse eventuelle lovnadene måtte tidligere regjering - Solbergregjeringen - ta ansvaret for.

Men slik er altså disse kuttene både blitt omtalt i statsbudsjett, i tildelingsbrev og i kommunikasjon direkte mellom Forskningsrådet og departementet.

Ola Borten Moe skrev til Khrono:

— Ut fra formuleringene i statsbudsjettet er det mildt sagt oppsiktsvekkende dersom Forskningsrådet har trodd at dette var et lån til Stortinget som de ville få tilbake. Men disse engangskuttene og formidlingen av dem til Forskningsrådet kom under den forrige regjeringen. Vi overtok 14. oktober, så dette får andre svare for, understreket Ola Borten Moe.

revidert nasjonalbudsjett

Kraftige reaksjoner mot statsråd Borten Moe

Røttingen i 2020: «Må dette oppfattes som et lån»

Khrono har vært i kontakt med daværende administrerende direktør i Forskningsrådet John-Arne Røttingen, men han ønsker ikke å uttale seg om saken.

Røttingen skrev et notat til Utdannings- og forskningskomiteen i oktober 2020 om forslag til statsbudsjett for 2021.

— Det skaper usikkerhet og svekker forutsigbarheten at staten låner fra Forskningsrådets avsetninger. For fjerde år på rad omdisponeres deler av Forskningsrådets avsetninger ved å redusere inntektene betydelig, understreket han.

Han fortsatte:

— Forskningsrådet har 30 milliarder i framtidige forpliktelser i sin portefølje. En av hovedgrunnene til at vi er bekymret er at regjeringen har foreslått ettårige forskyvninger i bevilgningene til Forskningsrådet på flere av departementenes budsjett - til sammen 712 millioner kroner.

Røttingen trakk fram at Forskningsrådets midler dermed omdisponeres til andre formål enn forskning.

— Siden det er forutsetningen at disse ettårige reduksjoner ikke skal føre til redusert aktivitet, og Forskningsrådet fortsatt skal lyse ut midler som om det ikke var reduksjoner i bevilgningene, må dette oppfattes som et lån fra Forskningsrådets budsjetter, skrev Røttingen.

Han framhevet at inntektsnivået vil bli tilbakeført i 2022, men understreket at Forskningsrådet må forutsette at også inntektstapet som disse lånene i realiteten innebærer, blir tilbakebetalt på et senere tidspunkt.

— Hvis lånte midler ikke føres tilbake til anvendelse til forskningsfinansiering, er denne mekanismen i realiteten en kamuflert reduksjon i tidligere års forskningsbudsjetter, og det vil dermed måtte få konsekvenser for investeringsnivået fremover, skrev Røttingen.

EU-toget som tok av

Forskningsinstitutter som deltar i EU-prosjekter, får ikke full dekning for kostnadene sine fra EU. RES-EU er en rettighetsbasert ordning som i noen grad kompenserer for dette.

Forskingsrådet

«For de store instituttene dreier det seg om et tresifret millionbeløp»

Om ordningen forklarer Forskningsrådet på sine nettsider at EUs finansieringspolicy baserer seg på at forskningsorganisasjoner har vesentlig høyere grunnfinansiering enn det norske institutter har.

For å sikre at norske institutter likevel har råd til å delta i EU-prosjekter, har norske myndigheter innført en ordning for EU-resultatbasert grunnbevilgning for forskningsinstitutter – RES-EU. Ordningen kompenserer for noe av gapet mellom EUs finansiering og faktiske kostnader.

Ordningen er rettighetsbasert. Institusjonene søker ikke penger, men deltakelse i prosjekter utløser støtte. Midlene betraktes som del av grunnbevilgningen og skal derfor anvendes i samsvar med Retningslinjer for statlige grunnfinansiering av forskningsinstitutter og forskningskonsern, forklarer Forskningsrådet.

horisont europa

Henter hjem langt over forventning fra EU

Som en artikkel fra Khrono i forrige viser så har norske institutter hatt økt suksess i sine søknader til EU. Dette har gitt økte bevilgninger gjennom RES-EU, samtidig som Forskningsrådets ressurser har vært begrenset. Overskridelsen her har medført økt økonomisk press på Forskningsrådet.

Ekstra høyt press i 2022

Ekspedisjonssjef Anne Line Wold i Kunnskapsdepartementet peker på at STIM-EU-ordningen (som nå heter RES-EU, red.anm.) ble etablert for å sikre forutsigbare rammer for forskningsinstituttene når de deltar i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon.

— Ordningen har vært viktig for høy norsk deltakelse og gjennomslag i konkurransen om penger i verdens største internasjonale forsknings- og innovasjonsprogram. Til nå har STIM-EU fungert slik at alle institutter som er kvalifisert for støtte, har fått penger, trekker Wold fram.

— I 2022 er det imidlertid et ekstra høyt press på ordningen som følge av meget gode resultater i den ekstraordinære grønn giv-utlysningen fra siste året til Horisont 2020. Det er derfor nødvendig å se på hvordan vi kan videreføre gode og stabile rammer som stimulerer forskningsinstituttene til å delta i EU-prosjekter og som sikrer fortsatt forutsigbarhet for institutter som søker EU-midler. Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet er i gang med dette, forklarer Wold.

Fellesløftet

Ber Forskningsrådet om å omprioritere 500 millioner

Høyre er tause i saken

Khrono har også de siste ukene forsøkt å få kommentarer fra tidligere forsknings- og høyere utdanningsminister Henrik Asheim (H), uten å lykkes.

Høyres representant i Utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget, Kari-Anne Jønnes, forklarer overfor Khrono at grunnen til at Høyre så langt ikke har kommentert situasjonen i Forskningsrådet er at de trenger svar på en rekke spørsmål.

Tirsdag denne uken stilte hun derfor følgende skriftlige spørsmål til forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe:

«Jeg viser til regjeringens avsetting av Forskningsrådets styre den 12.05.2022, samt at det er kjent at statsråden møtte styret den 10. mars for å diskutere rapporten fra DFØ. Hvilke styringssignaler ble gitt den 10. mars, hvilke andre alternativer enn å kaste styret ble vurdert, hvorfor ble ikke disse fulgt, og hva endret seg i situasjonen mellom 10. mars og 12. mai som førte til statsrådens konklusjon om å avsette hele styret?»

I dag, onsdag 25.mai har statsråd Ola Borten Moe kalt inn til sektormøte for å blant annet informere om situasjonen rundt Forskningsrådet.

Finnes det en god løsning på knuten?

Men finnes det noen god løsning på den gordiske knuten? Hva kan gjøres av tiltak? Khrono spør tidligere direktør i Forskningsrådet Arvid Hallén om hva han tenker kan være mulige løsninger.

Han understreker at Forskningsrådet har gjennom årene hatt stor oppmerksomhet på å holde overføringene nede og finne driftsmåter som bidrar til dette.

— Et eksempel på tiltak er å slutte med definerte perioder for programmer som er mer stabile innsatsområder. Definerte perioder fører gjerne til et opphold i finansieringen i vekslingen mellom program. Muligheten for at departementene kan vedta flerårige budsjetter (slik svenskene har) har vært diskutert men aldri vært en reell mulighet. Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning var et forsøk på å skape større forutsigbarhet, men den har ikke kunnet eliminere behovet for en viss andel overføringer, svarer Arvid Hallén.